疫情之下，80萬導游何去何從？期待開啟新一輪導游體制改革

疫情之下以及之后，推動導游體制新一輪改革迫在眉睫。

文章轉載自易水文旅 作者系原國家旅游局監管司司長彭志凱

當前，我國有近80萬導游人員，如果再加上數十萬名講解員，導游講解隊伍初步估計已經形成了一支百萬從業大軍。毫無疑問，導游服務是旅游服務的一個重要組成部分。

疫情之下，伴隨著旅游業的跌宕起伏，身于其間的導游群體也在閃轉騰挪、四處奔突，給自己、給家庭、也給行業找出路。

這些導游，他們有些仍堅守崗位，有些時刻待命等待行業召喚，有些“轉型”線上成為云導游，還有些“轉行”做房產中介、開滴滴、送外賣、賣保險……只要有些同理心的，都能感受到這個群體實在不容易。

近日，16名導游獲評全國“特級導游”，張洋、黃志康、史劍鋒、潘伊玫、吳巧凌、孫樹偉、韓兆君、劉國楊、谷音、孫國英、曾文杰、劉艷紅、敖燕軍、趙旭望、張照、部曉磊等一批長期在導游崗位上認真鉆研業務、貼心服務游客的，脫穎而出，成為新時代的新標桿。

時隔20年再次重啟“特級導游”評定，真切體現了國家對于導游群體的關心，以及正在謀劃如何更好推動導游成長。

疫情之下以及之后，推動導游體制新一輪改革，也迫在眉睫。

一、導游執業歷史沿革

隨著我國旅游業的迅猛發展，導游曾被認為是中國入世后最緊缺的人才之一，國家對導游人才的需求也正逐年增長?；仡檶в螆虡I發展的歷程，大體可以分為四個階段。

第一階段：聚焦外事接待（新中國成立——改革開放前）

這一時期，因外事接待工作的需要，這些導游從全國外語大學畢業生中招收，然后分配到中國國際旅行社總社、中國旅行社總社、中國青年旅行社工作，身份是國家干部，工作內容是從事外事接待工作，也稱之為翻譯導游，甚至對外代表著國家形象。

多年以后，他們中的很多人走上了多個工作崗位，作出了自己的成績。比如：祝善忠、楊文珍、劉家驤、劉日青、道書明、張小可、楊勝明、韓和平、周彥軍、何琳、吳浩、姚越燦、殷國梅、劉佳民、劉武雄、魯施紅、隨宏、李啟賓、陳延、喇衛國、張玲瓏、徐魯陽、張昆生、姚德才、張國成等。

至今還記得做過翻譯導游的老大姐楊文珍跟我說過：1964年高中畢業，就在高考前兩個月，校長找她說國家面臨外交大發展，需要培養一批外交和外語人才，國家保送她出國留學，學習法語。她非常意外，經過學習和組織談話，了解到當時國家急需外語人才。就這樣，不到18歲的楊文珍響應國家號召，將自己的興趣從數理化轉向了語言專業，成為建國后第一批選派出國留學的400名留學生之一。

第二階段：導游主體形成（1978年——20 世紀90 年代初）

這一時期，導游隊伍以旅行社的全職導游為主體，各方面素質都比較高，導游職業基本還是一個令人羨慕和尊敬的職業。

1987年11月，經國務院批準，國家旅游局發布了《導游人員管理暫行規定》，這是我國第一部導游人員的管理法規?！稌盒幸幎ā访鞔_，導游人員分為全程陪同、地方陪同和定點陪同。根據旅行者的不同要求，導游人員分別使用外國語、漢語普通話或者方言、少數民族語言進行導游。

第三階段：市場準入機制形成（20世紀90年代初——90年代末)

這一時期，國內旅游迅猛發展，一度出現了導游短缺現象，尤其是旅游旺季一導難求。

在1989 年我國建立全國導游資格考試制度基礎上，1994年，原國家旅游局發布了《關于對全國導游員實行等級評定的意見》和《導游員職業等級標準》。從1995年起，導游人員等級考核制度得以正式建立，將導游劃分為初級、中級、高級、特級四個等級。

1999年5月，國務院令第263號頒布了《導游人員管理條例》，詳細規定了導游人員從業期間的法律規定，對導游兼具了兩種作用——“保護”和“約束”。

值得注意的是，此前《導游人員管理暫行規定》對“導游人員”的定義是——“本規定所稱導游人員，是指為旅行者（包括旅行團）組織安排旅行和游覽事項，提供向導、講解和旅途服務的人員”。

而《導游人員管理條例》對“導游人員”的定義已經調整為——“導游人員是指依照本條例的規定取得導游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向導、講解及相關旅游服務的人員”。

別小看這個定義的調整，直接體現了不同階段對于“導游”群體不同的理解和管理思路的變化。

第四階段：進入市場化深水區（21世紀初——)

2001年12月，原國家旅游局令第15號發布《導游人員管理實施辦法》。這是當時國家旅游局為適應我國入世、開展旅游市場整頓而采取的重要措施。

一個不容回避的事實上就是，這一時期，隨著旅游市場競爭日趨激烈，旅行社為節約成本不再“養”導游，眾多導游一夜之間由體制內變成體制外。各地導游服務中心成立，負責導游證年審和導游培訓，但導游人員的“三險一金”或“五險一金”需要個人承擔，甚至一些導游帶團的購物回扣成為其主要收入。

于是，一些導游強迫購物等問題屢屢發生。曾經風光無限的導游，甚至在一些人眼里成為“導購”。宰客、甩團、強制購物……一些負面評價成為“導游之痛”。

導游數量在這一階段獲得快速增長，在取得一些成績的同時，也集中暴露出了不少尖銳的問題。市場化是為了讓產業更有活力，也讓從業群體獲得更多的收入和權益保障，如果在某些環節出現了“劣幣逐驅良幣”的現象，就需要對癥下藥、積極治療。

二、疫情倒逼早日啟動導游體制新一輪改革

2020年新冠疫情以來，旅行社出入境旅游業務停擺，國內游由于疫情也不算暢通，不少導游人員的生存狀況堪憂。導游是旅游業的生力軍，是落實旅游業高質量發展不可缺少的一支主力軍。在旅游進入大眾時代，疫情正在改變人們傳統的出行方式，催生旅游新業態，同時也在呼喚導游體制新一輪改革早日到來。

2021年6月，文化和旅游部發布了《加強導游隊伍建設和管理工作行動方案（2021—2023年）》（以下簡稱《方案》），《方案》強調，要推進導游執業改革，完善導游資格準入制度。

值得關注的是，《方案》提出了一些不錯的改革思路。比如，推進導游執業改革，修訂《導游人員管理條例》及相關法律法規；完善導游資格準入制度，適應旅游市場小團化、定制化消費需求，向游客提供“導游+網約車”服務；推動建立導游服務預約平臺；推動勞動報酬指導性標準與服務質量評價相銜接；健全導游行業組織，為便利導游執業、保障導游合法權益發揮更加積極作用，等等。

其實，早在 2016年8月，全國導游體制改革試點工作會就在黑龍江省哈爾濱舉行。會議指出，要深化導游管理體制改革，從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉變。為此，將開展改革試點放開導游自由執業，取消“導游必須經旅行社委派”的規定，取消導游年審制度，導游資格證終身有效，且導游證全國通用。隨著會上全國導游公共服務監管平臺的啟動，我國導游體制改革試點拉開了序幕。導游體制究竟要怎么改，牽動了各方的心。

原國家旅游局還發布了《關于深化導游體制改革加強導游隊伍建設的意見》，《意見》指出，取消導游資格證三年有效的規定，明確導游資格證終身有效，規范導游證使用年限，建設全國導游公共服務平臺，啟用電子導游證書取代原有IC卡導游證；選擇區域試點，開展導游自由執業改革，使導游職業渠道由單一旅行社委派轉型為旅行社、互聯網平臺以及其他旅行服務機構等多元選擇。對此，各級旅游主管部門、導游、旅游企業圍繞怎么改展開了各自的嘗試。

原國家旅游局在江蘇、浙江、上海、廣東啟動線上導游自由執業試點，在吉林長白山、湖南長沙和張家界、廣西桂林、海南三亞、四川成都等地啟動線上線下導游自由執業試點。作為此次導游體制改革試點城市之一，上海為拓寬導游執業渠道，推薦了2家試點企業，搭建線上平臺，開發預約系統，動員符合條件的導游參與到自由執業試點中來；同時，結合上海地區特點，引導制定合理的導游服務費標準和收取機制，并廣泛宣傳。

三，如何“改”，怎樣“革”？

總體來看，旅游產業是高度市場化的，而導游管理體制也在隨之進行匹配調整，但是其在發展過程中出現的某些問題，還是明顯體現著計劃經濟時代的特點。

疫情之下以及之后，導游體制改革如何科學合理推進，是一個必須直面的問題。筆者談談自己的個人看法，就教于方家。

第一，要順應我國正在進入大眾旅游時代的需求，建立法治化、市場化的導游管理體制，構建便利化、多元化、規范化的導游執業體系。要推動構建“進出、監管、保障、獎懲”四位一體的管理體系；破除一切阻礙導游參與分享改革發展成果的障礙，推動導游執業更加便利、多元和規范，建設一支誠實守信、樂于奉獻、積極向上、奮發有為的導游隊伍，營造游客、導游、市場共贏局面，使導游成為旅游市場秩序的堅定維護者，成為旅游業創新、創業的動力。

第二，放開導游自由執業，導游執業渠道由單一旅行社委派，轉變為旅行社、互聯網平臺以及其他旅行服務機構等多元選擇。游客可根據網絡評價和個性化需求自主選擇導游，并通過第三方支付平臺付費。導游自由執業，包括線上和線下兩種方式。線上導游自由執業是指導游向通過網絡平臺預約其服務的消費者提供單項講解或向導服務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執業方式。線下導游自由執業是指導游向通過旅游集散中心、旅游咨詢中心、A級景區游客服務中心等機構預約其服務的消費者提供單項講解或向導服務，并通過第三方支付平臺收取導游服務費的執業方式。

第三，積極實現維護旅游者和導游的合法權益“雙向保障”。自由執業并不意味著撒手不管，一方面借助互聯網技術搭建導游統一預約平臺，讓導游和游客在透明機制下進行雙向選擇，有利于雙方信息對稱，從而促使市場定價趨于更加科學合理。另一方面，放開導游自由執業，可以直接提高導游收入。導游對于各項收費都可以明碼標價，用服務和內容建立口碑和帶給游客的優質服務體驗。特別是下一階段，要加大導游群體合法權益的有效保障，讓更多導游對于職業有歸屬感、尊嚴感、自豪感、成就感，最終讓其成為人民群眾游得放心、舒心、開心的重要環節。